随着国家对农村产权流转的重视，农村产权交易所的设立、运营和发展也显得至关重要。然而，目前有些农村产权交易所却存在着业务量少甚至难以为继的窘境。如何提高交易所业务量、如何在交易所的公益性与生存之间做平衡、如何解决政策的突破和法律的滞后问题，都在某种程度上决定了农村产权交易所的未来

　　法治周末见习记者 辛颖

　　不久前，武汉市江夏区金口街道艾岭村村民委员会将约137亩耕地和80亩荒地的土地承包经营权成功出租，这个为期16年的出租合同就是在武汉市农村综合产权交易所的帮助下促成并签订的。这也是武汉市农村综合产权交易所网站上最近的一笔成交公告。

　　自2008年全国第一家农村产权交易所在成都设立之后，越来越多的农村产权交易开始在全国各地的交易所内公开进行。

　　2015年1月22日，国务院办公厅下发了首部针对农村产权流转交易市场的全国性指导文件——《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》(下称《意见》)，肯定了农村产权交易所在农村产权交易中的作用。

　　《意见》指出，近年来，随着农村劳动力持续转移和农村改革不断深化，农户承包土地经营权、林权等各类农村产权流转交易需求明显增长，许多地方建立了多种形式的农村产权流转交易市场和服务平台，为农村产权流转交易提供了有效服务。

　　但法治周末记者在采访中了解到，各地不少产权交易所在运行中也同时存在着种种难题。

　　“我们现在的运行确实存在一些困难，既没有政府的资金补助，对产权交易提供的也是公益性的免费服务，目前的维持主要是依靠启动资金，我们也正在努力争取一些政策上的扶持。”天津农村产权交易所交易部部长周韦华在接受采访时告诉法治周末记者。

　　作为农村产权流转交易市场发展的重要基础，农村产权交易所下一步应该怎么走，至关重要。

　　“引导农村产权流转交易市场健康发展，事关农村改革发展稳定大局，有利于保障农民和农村集体经济组织的财产权益。”《意见》中也有如此表述。

　　场内交易助防暗箱操作

　　2015年1月15日上午，北京市农村产权交易所昌平办事处的交易大厅聚集着昌平区城南街道南郝庄村的20多位村民，他们认真关注着电子屏幕上跳动的数字，因为这将决定村南一队一处集体所有房屋的十年租赁的最终价格。参加竞价的三方代表进入随机抽取的独立房间内通过网络竞价，在69次报价后，竞拍以156%的溢价率最终成交。

　　在交易所通过公开竞价转让农村产权，日渐成为一种趋势。

　　周韦华介绍说：“从交易形式上来看目前我们受理的土地产权交易，既有协议转让的，也有通过招投标进行的。前期的资格审核首先由村委会，区、镇一级的农经管理站进行，资料交到我们部门之后再根据规定审查，合格之后进行挂牌，并收集筛选受让方的资料。然后进行公开竞拍，现在也使用了电子竞拍系统，可以避免恶意围标、哄抬价格的现象。”

　　据周韦华介绍，在拍卖开始前，所有的投标者需要交纳一定的竞价保证金。如果竞标成功，这一部分保证金就直接转为土地承包款。对于未成功的款项全部退回。

　　公开数据显示，我国东部地区的土地流转市场比较发达，中西部地区的流转比例就相对较低。2013年，上海市家庭承包耕地流转比重达65.81%，江苏也达到56.96%。

　　“近年来我国土地流转交易市场确实有了明显的发展。”中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田告诉记者，“十年前，东部地区的比例也就在20%左右，西部更是在10%以下。”

　　据国务院发展研究中心农村经济研究部副研究员伍振军介绍，截至2014年，我国承包耕地的流转面积是3.8亿亩，其中大部分的流转交易是自发进行的，只有少部分是在场内(农村产权交易所)进行的，农户自发流转的甚至连流转合同都没有。

　　郑风田认为，土地流转在交易所内进行虽然在一定程度上提高了交易成本，但同时也促进了交易的透明、监管和规范性。

　　“以前农村集体经营性资产交易经常是基层政府和用地单位直接签订合同，农民甚至都不知道，而用地单位可以根据合同法保护其权益，农民也没有办法。而在交易所进行公开交易后，这种情况就可以得到很大的改善。”郑风田说。

　　“在现有的综合性产权交易所，这种招标竞拍的方式是比较多的，这是农村产权市场交易要素增多所影响的，也是之前单纯的土地流转交易中心所没有的形式。也有部分地区规定了达到一定标的额的交易必须要在交易所内招标进行。”伍振军说到。

　　此次《意见》中也将这一点作为全国性的指导要求提出：一定标的额以上的农村集体资产流转必须进入市场公开交易，防止暗箱操作。农村产权流转交易市场要依法对各类市场主体的资格进行审查核实、登记备案。

　　有交易所3年只有5笔交易

　　尽管在农村产权交易所交易的优势是显而易见的，但目前全国不少农村产权交易所的生存状况并不乐观。

　　据周韦华介绍，天津农村产权交易所自2009年开始筹备，是由天津市农委、宝坻区人民政府、天津产权交易中心共同出资组建的国有全资股份制企业，注册资金为2000万元，并于2011年5月正式成立。

　　“成立至今，我们一共完成了27笔农村产权交易服务，其中22笔都是在今年1月进行的，如此大的转变也与2014年5月起政府加强推广力度与进行政策上的支持是分不开的。”周韦华说到，宝坻区政府明确了农村产权交易的范围以及具体的程序，并由其鼓励农村重大建设事项招投标项目，非集体经济组织的企业所持有的股权、资产、知识产权的交易通过交易所进行。

　　“现在农村产权交易所的市场占有量确实很小，场内交易需要的流程相对复杂，需要时间成本和经济成本。农户进行小额标的的交易没有必要跑到交易所去。一般是交易土地面积比较大的企业或者对当地情况并不熟悉、缺乏信息源的交易会选择在交易所内交易。”伍振军说。

　　此外，农村土地的确权工作没有完成对交易所的业务量也有一定的影响，伍振军补充说，“尤其是产权不明晰的品种不能进入交易所交易，而产权不完整的品种现在交易了，农民利益会受损失，产权一旦完整再进入流转交易市场，价值肯定有很大的提升”。

　　“在成立初期，我们提供的服务是收取一定费用的，上级主管单位天津市产权中心最初制定的标准是1%，但考虑到实际情况以及为了促进土地流转，我们一直是按照千分之二的比例收取服务费的，这个比例已经很低了。而从今年开始我们就转为免费服务了。”周韦华说道。

　　《意见》中对于农村产权流转交易市场建设也提出了“坚持公益性为主”的基本原则，要求必须坚持为农服务宗旨，突出公益性，不以盈利为目的，引导、规范和扶持农村产权流转交易市场发展，充分发挥其服务农村改革发展的重要作用。

　　伍振军向记者介绍，为了《意见》的出台，各涉农部门、政策研究机构对我国目前的农村产权交易市场进行了调研，并各自出具了调研报告作为《意见》制定的参考。

　　“调研的时候我们也发现有一部分农村产权交易所是依靠政府的资金维持，交易所在交易中即使收取费用其比例也是很低的，少数运营比较好的可以自己维持运转。”伍振军说道，“瑞安市首家民营的农村产权交易所运营两年多就倒闭了，就是业务量太少，收入抵不过开销，难以维持下去。”

　　据此前媒体公开报道，2011年5月，由陈庆福创立的瑞安市中禾土地流转信息咨询有限公司在工商局正式核准登记，然而由于一年内没有任何交易活动，工商局将其列入了黑名单。直到公司倒闭，陈庆福也只进行了两笔交易，但他依然表示农地土地中介有其存在的必要性。

　　上海市农业要素交易所指导员王正乙对法治周末记者表示：“国家政策在顶层设计上确立了农村产权流转交易平台的服务应当是公益性的，那就肯定是不会以盈利为目的的。我们是承诺对农民、对合作社永久性免费，我们是没有收入的。”

　　政府应如何扶持

　　在接受法治周末记者采访时，不少受访者都提到了农村产权交易所在坚持公益性的同时如何生存的问题，而如何解决这个问题，有专家认为政府的扶持非常重要。

　　资料显示，目前我国综合性农村产权交易所的法人性质多种多样，有事业单位、政府出资的企业、国有独资企业、国有全资股份制企业、有限责任公司以及股份有限公司等。但大多数的共性是都有政府力量的支撑。

　　伍振军认为，农村产权交易市场的发展可以分为三个阶段：发育初期，是看不到盈利的时期，市场失灵，需要政府进入，帮助建立制度。“具体划归在哪个部门之下，设立什么性质的法人企业，需要结合当地的历史和实际情况考虑。”

　　在伍振军看来，第二阶段是成长阶段，政府在一些领域中逐渐退出，对一些尚不能盈利的交易所继续扶持。

　　“到了成熟阶段就是政府完全放开，交给市场去选择。政府则主要负责监管，出台能够促进农村产权交易的法规、规章制度。市场、中介和政府的行为边界一定要厘清。”伍振军说道。

　　伍振军提出，我国的农村产权交易市场正处于初期起步阶段，一方面需要政府在资金上的支持，将市场做大；另一方面需要在法律上的完善，使得市场得以规范化发展，明确政府何时应当退出市场，何时应当进行行政干预。

　　但关于农村产权交易所是否应当获得政府支持，学界也存在不同意见。

　　“土地流转交易并非一定要在场内进行，只要有合同存在就是合法的，所以对于在交易所的交易应完全采取自愿原则。”中国政法大学民商经济法学院教授薛克鹏说道，“交易平台的建设与发展情况都应当由市场决定，在市场需要的时候自发的去形成，交易平台主要就是提供价格发现等服务性功能。”

　　农村研究中心副主任、农村经济发展研究所所长车裕斌也认为，农村产权交易中心应当属于市场化的组织，由政府来组织可能会存在干预市场的嫌疑。“比如，交易中心作为政府机构自然会有政绩的要求，那么就会存在交易量等指标，政府就可能通过各种方式的引导来完成工作指标。”

　　薛克鹏也指出，政府自己设立农村产权交易中心再自己监管本身就会存在问题。

　　据伍振军介绍，目前农村产权交易所的监管主要由政府进行，“各地都不统一，并没有完善的专门监管机制”。

　　据了解，重庆农村土地交易所同时接受市国土房管、农业、林业、水利、金融等部门对相关交易业务的指导和监管，接受审计、监察等部门的综合监管。

　　此外，据国务院发展研究中心农村经济研究部调研结果显示，很多农村产权交易所自成立以来，集体资产股权、集体实物资产和农业生产设施、农业知识产权等交易很少，有些只起到登记备案的作用，对土地流转服务中心和林权流转服务中心并无多大的补充或替代作用。

　　“调研过程中我们发现，有些农村产权交易所的场所确实就是临时的，工作多的时候可能还会从其他部门借调人手，设备也都是对原有设备的重新利用。”伍振军介绍说，“我们的政策是鼓励场内交易的，但考虑到农村产权交易规模仍然有限，地方政府要从实际出发，切忌追风、赶时髦。”

　　“是否设立市场、设立什么样的市场、覆盖多大范围等，都要从各地实际出发，统筹规划、合理布局，不能搞强迫命令，不能搞行政瞎指挥。”《意见》提出。