4月12日，国务院对外宣布，已批复同意国开行等三家政策性银行改革方案，并明确将国开行定位为“开发性金融机构”，界于商业银行和政策性银行之间。

　　早在2014年8月，腾讯财经已报道，中央高层对国开行改革已达成共识。在业务上，国开行将体现国家政策意图和战略，民生保障和保证“稳增长”双管齐下；在内部运作上，国开行将遵循商业化原则，即严格做好风险控制，流动性、安全性、盈利性经营管理等。

　　或引入新股东补充资本金

　　一位曾参与讨论国开行改革方案的学者对腾讯财经透露，国开行此轮改革从2013年就悄然开启，并提出解决债信、搭建集团架构、推进立法的改革“三步走”路线图。

　　尽管该行对于此轮改革一直保持低调，但2014年6月该行获批成立“住宅金融事业部”，以推进保障性安居工程建设，却释放了该行从商业性业务回归的信号。

　　2015年4月12日，国务院正式对外宣布，已批复同意国开行等三家政策性银行改革方案，并明确国开行将定位为开发性金融机构，界于商业银行和政策性银行之间。根据改革方案，国开行将通过深化改革，合理界定其业务范围，完善组织架构和治理结构，明确资金来源支持政策，合理补充资本金，强化资本约束机制，加强内部管控和外部监管，依托信用支持、市场运作、保本微利的优势，完善开发性金融运作模式。

　　早在3月28日博鳌亚洲论坛期间，国开行董事长胡怀邦已透露此消息。胡怀邦解释，开发性金融机构是以商业化的方式，来实现国家和地区的发展目标。

　　具体而言，开发性金融机构的宗旨与政策性银行一致，均是服务于国家发展战略，以国家信用为依托，以资金运用保本微利为原则。另一方面，开发性金融机构又以市场化为基本运作模式，以建设市场、信用、制度为核心原理，这与商业银行有共同之处。

　　胡怀邦强调，开发性金融机构要实现可持续性，就需要有财务的可平衡性。因此，国开行在项目的选择上，除了要符合国家或地区的发展目标，还会遵循商业化的运作，坚持“保本微利”的原则。

　　值得注意的是，一名接近国开行的消息人士对腾讯财经透露，国开行下一步或引入来自政府部门的新股东，并相应调整董事会。截至2013年末，财政部、中央汇金公司及全国社保基金理事会分别持有国开行50.18%、47.63%及2.19%的股份。

　　对此，中国国际经济交流中心专家徐洪才表示，若国开行要做到方案中所说的“合理补充资本金”，那么必须增加股东，建立动态的资本金补充机制。“主要是向一些机构定向增发新股，如现有的股东之一全国社保基金理事会，又如中西部等地方社保基金，因为国家的一带一路战略建设，地方政府需要和国开行合作。另外大型的国有企业也可以考虑。”

　　徐洪才认为，一旦股东进行调整，该行董事会格局也会相应进行调整。腾讯财经了解到，目前国开行董事会成员共有13人，除胡怀邦和郑之杰这两名正副董事长外，还有章树德、宋爱武、雒宓、庞继英、黄维佳、赖伟文、岳公侠、黄昊8名非执行董事，以及杜俭、郑新立、陈小云3名独立董事。其中，宋爱武、庞继英、黄维佳等人均有财政部及中央汇金背景。

　　此外，消息人士还称不排除国开行将存在分拆的可能性，将已有的商业化项目拆分成一个新机构。事实上，中投公司副总经理谢平曾指出，一旦银行将“政”“商”两种业务混合经营，可能会把财政扶持用于政策性业务的资金，用在商业化业务上。“如果亏了，就算在政策性业务头上，如果赚了，就算在商业性业务上。”

　　从这一角度来说，国开行若将已有的商业化项目分拆，或可在一定程度上划清“政”“商”业务的边界。

　　腾讯财经还注意到，在今年年初召开的国开行2015年度工作会议上，国开行董事长胡怀邦指出，2015年国开行将推进组织架构调整和子公司改革。他提到，将建立子公司专业化、市场化发展机制，加强母公司与子公司之间的资源共享和协同发展，打造跨市场多元化的综合金融服务品牌。

　　截至目前，国开行拥有国开金融有限责任公司、国开证券有限责任公司、国银金融租赁有限公司、中非发展基金有限公司以及13家村镇银行股份有限公司。

　　对于引入新股东、调整董事会及拆分机构的说法，国开行尚未对腾讯财经做出回应。

　　不平坦的商业化之路

　　这是年轻的国开行第二次启动改革。1994年国开行正式成立，其使命是通过开展中长期信贷与投资等金融业务，为国民经济重大中长期发展战略服务，主要支持国家基础设施、基础产业、支柱产业、国家“走出去”战略等领域发展和国家重点项目建设。

　　2007年国开行进行首度改革。在当年召开的全国金融工作会议上，国务院决定推进国开行进行商业化改革，使其自主经营，自担风险，自负盈亏。

　　2008年12月，国开行正式改制为“国家开发银行股份有限公司”，由财政部和中央汇金公司作为发起人，注册资本3000亿元人民币。2011年，全国社保基金理事会注资100亿元，成为国开行第三大股东。

　　然而，部分学者及业内人士分析，国开行自启动商业化改革后，对内、对外都产生了一些问题。

　　对内，有学者对腾讯财经表示，国开行在商业化后，其业务领域仍侧重于政策性业务，因此资产回报率要比其他商业银行低；此外，国开行仅有不到60个分支机构，较之动辄过万的大型商业银行，网点数量过于“势单力薄”，导致其业务量小，融资成本高。

　　对外，当国开行转型商业化后，中国仅剩中国农业发展银行、中国进出口银行两家政策性银行。政策性银行的缺失，导致大量民生建设工程的担子落在其他商业银行肩上，也就是业界所说的“商业银行政策化”。复旦大学经济学院副院长孙立坚对腾讯财经分析，由于民生项目大多“微利”甚至“赔本”，因此商业银行承担过多此类项目，无疑是在牺牲自己的商业利益，同时背离了股东及存款人的利益。

　　事实上，国开行董事长胡怀邦也在2014年底撰文指出，在中国经济转型升级的关键时期，国开行需要发挥中长期投融资骨干作用，给予重大建设项目持续稳定的金融支持；而面对利率市场化、互联网金融等经营环境，国开行要摒弃规模和速度情结，平衡好“服务战略、管控风险、合理盈利”的关系，开辟多元化、低成本的资金来源，走更加注重经营质量和效益、更可持续的内涵式发展道路。